Управление и бюрократия - Концепция М. Вебера

Оглавление:

Возникновение современной бюрократической системы управления было вызвано необходимостью решения важной исторической задачи — преодоления исторически предшествующей патриархальной системы управления с ее пороками, которая с определенного момента стала серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общества.

Органы управления современной бюрократической системы, конечно же, используют предоставленные им авторитет и власть — тот социально-правовой статус, который они занимают как официальные представители соответствующих общественных образований и который выражается, в принципе, в достаточно широком спектре полномочий.

Структуры власти и лидерства принимают решения и реализуют их, прибегая при необходимости к средствам принуждения в рамках своих полномочий. Предполагается, что бюрократия пытается удовлетворить потребности управляемых людей, которые заняты другими делами — производством материальных и духовных благ, воспитанием нового поколения, здравоохранением, профессиональным и личностным развитием, то есть действует в интересах тех, кто уполномочил ее управлять общественными делами.

Термин бюрократия иногда используется как синоним управления, администрации. Иногда этот термин относится к особому слою чиновников — менеджерам, рационально организованной административной службе, в которой вопросы решаются компетентными сотрудниками на должном профессиональном уровне в соответствии с законами, инструкциями и другими правилами. И это понятно: без слаженного, высокоорганизованного и четко работающего аппарата невозможно управлять обществом, направлять экономическое и культурное строительство. Там, где есть государственный аппарат, государственное и экономическое управление, бюрократия, аппарат всегда необходим. Невозможно отрицать необходимость людей, специально обученных управлять общественными делами и осознающих важность государства. Бюрократическое управление — это управление в рамках четко определенных правил и норм. «Бесполезно критиковать бюрократа за педантичное следование жестким правилам и инструкциям. Такие правила необходимы … Эти правила — единственное средство обеспечения верховенства закона в ведении государственных дел и защиты граждан от деспотического произвола», — писал известный американский экономист Людвиг фон Мизес. Бюрократия как аппарат государственного управления обеспечивает стабильность и динамичное развитие социального организма.

+Бюрократия — это исторический феномен. Развитие взглядов в интерпретации феномена бюрократии сегодня происходит в направлении сближения европейской и американской наук. Я думаю, что все многообразие интерпретаций бюрократии можно свести к четырем основным типам — веберианскому, марксистскому, имперскому («азиатскому») и «реалистическому». Рассмотрим первую трактовку как наиболее научно разработанную, которая легла в основу современного понимания проблемы, а также практически государственного управления.

Концепция М. Вебера–В. Вильсона

В начале ХХ века М. Вебер, выдающийся немецкий ученый, разработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типа организации, которая пришла на смену патриархальной организации (по Веберу родовой).

Она заменила систему патриархальной, средневековой администрации, при которой простому человеку без денег и связей зачастую было практически невозможно добиться справедливости, поскольку не было сроков рассмотрения дел, порядок их производства и подсудность были неопределенными, а главное — во всем господствовал произвол тех, кто решал вопросы, а значит, взятки, вымогательство, покровительство. Богатство, связи, ум, способность подкупить нужного человека были решающими.

Поэтому в качестве альтернативы стала появляться другая форма разрешения текущих дел, характеризующаяся (в идеале) тем, что она осуществляется компетентными и беспристрастными исполнителями в полном соответствии с законом и установленным порядком, регулярностью делопроизводства, свободой от субъективных влияний. Одним словом, современный тип организации предполагает преобладание обобщенных регламентированных процедур. Перед единым порядком все равны. Объединение становится гарантией от недостатков отдельных людей и возможных злоупотреблений. Это концепция рациональной бюрократии, сформулированная М. Вебером.

Согласно Веберу, основные черты бюрократии сводятся к следующему:

Бюрократическая компетенция четко регламентирована, т.е. нормативно определена;
иерархическая организация бюрократии основана на твердо установленных принципах служебного подчинения
все формальные внутриорганизационные действия (распространение информации, принятие решений, приказы и распоряжения и т.д.) осуществляются в форме письменных документов, которые впоследствии сохраняются
все чиновники должны быть хорошими администраторами, то есть они должны быть компетентны не только в своих профессиональных обязанностях (юрист, экономист, инженер, военный и т.д.), но и в правилах, положениях и процедурах бюрократической организации в целом.

В другом случае Вебер определил бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, которая использует силу универсальных и безличных правил для поддержки этой структуры и фокусируется на недискреционных аспектах руководства».

Конечно, Вебер не пытался перечислить в своих определениях все особенности бюрократии как социального явления. Владея научной методологией, он разработал инвариантные, т.е. неизменные, стабильные и существенные черты бюрократии.

В американской административной науке та же парадигма была разработана в конце 19 века поздним президентом США Вудро Вильсоном. Его главный труд по этой проблеме (который, вероятно, стал учебником для многих поколений американских администраторов — («Studyofadministration») — был опубликован в 1887 году. Основными предположениями теории Уилсона являются наличие единого руководящего центра в любой системе управления как необходимое условие ее эффективности и подотчетности, структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих, организованная иерархия как условие финансовой и административной эффективности, наличие благ для модернизации человеческой цивилизации и достижения процветания.

Бюрократия по Марксу

Взгляды Карла Маркса. Бюрократия, согласно Марксу, является негативным явлением. По сути, он отождествлял бюрократию, определенный тип организации и аппарата, необходимый для реализации управленческих функций, с бюрократизмом — инертностью, бюрократизмом, канцеляризмом, пренебрежением к сути дела ради формальностей.

В его описании бюрократия предстает как абсолютное зло. Даже простой список марксистской критики бюрократии впечатляет. Они включают в себя замену общественных интересов частными, т.е. интересы власти и конкретного чиновника — «присвоение государства» госслужащим, и органическая неспособность бюрократии решать реальные проблемы, отсутствие у нее государственного разума и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, который усиливается тем больше, чем выше человек поднимается в бюрократической иерархии, и корпоративизм, корысть этой иерархии и карьеризм как ее образ жизни, ее высокомерие монопольной компетенции и формализм. Марксистское видение бюрократии наиболее ярко характеризуется расширением его знаменитой категории отчуждения.

Имперская («азиатская») модель. Поскольку эта модель полностью воплотилась в азиатских империях, ее также можно назвать «восточной» и рассматривать на примере ее классической формы — китайской бюрократии. Китайская модель, несмотря на некоторое формальное сходство с моделью Вебера (особенно система тестов на возможность получения должности и постепенная иерархия чиновников), противостоит ей по своим фундаментальным принципам и целям. Отсутствие в древнем и средневековом Китае права частной собственности на землю в европейском понимании, император (сын неба — единственный владелец всех земель страны), подданные, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами большой семьи во главе с императором. Сами чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве дальнейшей аналогии, чтобы придать высшую легитимность существующей системе правления и приравнять ее к космическому миропорядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров — как окружающих звезд и созвездий. Поэтому функция бюрократии рассматривалась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий неустранимых в принципе пороков людей для обеспечения эффективной власти Сына Неба.

Вся пресловутая система экзаменов на возможность получения должности государственного служащего была очень своеобразной и подразумевала лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечение стабильности, постоянства, неизменности системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. На самом деле, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Он просуществовал почти без изменений более двух тысяч лет — до двадцатого века.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было отсутствие у чиновников возможности реализовать себя в качестве самостоятельной политической силы. Чиновники оказались в положении императорских лакеев. Чтобы предотвратить, казалось бы, неизбежный в таких случаях процесс формирования бюрократического органа, существовал ряд механизмов, позволяющих отделить чиновников от их интересов. Эти механизмы были просто уникальными по своей изощренности. Интересно, что некоторые их аналоги можно найти в других деспотических системах, основанных на бюрократии (например, сталинской).

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической доктрины легизма на организацию китайской администрации, перечисляет механизмы, по сути схожие с теми, которые содержались в системе положений легизма — политической доктрины, лежавшей в основе практически всей китайской государственной системы

Систематическое обновление аппарата;

равенство возможностей для государственных служащих;

четкой градации внутри самого правящего класса;

унификация мышления бюрократии;

цензура;

строгая личная ответственность должностного лица.

Российская специфика

В России сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII века преобладала смесь византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал элементы китайской модели, особенно при сборе налогов. Таким образом, преломленная через призму Золотой Орды, китайская модель управления пришла в Россию. С реформами Петра I в эту модель были добавлены элементы европейского абсолютизма, «полуимперский» вариант. Начиная с 19 века, особенно во второй его половине, реформ Александра II, начали развиваться элементы модели рациональной бюрократии. В целом, однако, «имперская» модель суверенной службы продолжала преобладать до 1917 года, а в советский период получила новый мощный импульс.

На современном этапе в западных демократиях это, по сути, постепенное дополнение и модернизация модели Вебера.

Конструкция Вебера послужила основой для развития административных наук в двадцатом веке. «Формальная» («классическая») школа, концентрирующая свои усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса сотрудников на разных уровнях, нормативного регулирования всех аспектов деятельности организации. С конца 20-го века параллельно возникла «школа человеческих отношений», которая сосредоточилась на организации как человеческой системе, а также на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Процессы их взаимовлияния и возникшие на этой основе новые направления исследований во многом синтезировали указанные школы. Однако акцент, либо на формально-структурной, либо на человеческой стороне организации, по-прежнему разделяет представителей разных школ. Модель Вебера ближе к формальной школе, поэтому его движение к «реалистической» трактовке бюрократии произошло, прежде всего, за счет включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но изначально без фундаментального переосмысления модели в целом.

Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что необходимость дополнить концепцию Вебера-Уилсона о рациональной бюрократии была осознана в годы Второй мировой войны и вскоре после нее. В любом случае, наиболее значительные работы в этом направлении появились у Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье в 50-60-х годах. Однако с сегодняшней точки зрения мы можем утверждать, что в то время это была лишь переформулировка той же самой базовой теоретической структуры. Таким образом, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона действительно можно назвать ценностно-ориентированной, но только в том смысле, что он дополнил формальную теорию организации элементами неформальной теории организации.

Работника продолжали рассматривать лишь как «винтик» в административной системе, несмотря на то, что он обладал особыми индивидуальными характеристиками. Однако это было интересно только с точки зрения возможности повышения эффективности организации. Как и прежде, примат эффективности и рациональности как высших организационных ценностей не подвергался сомнению.

Иной и во многом альтернативный подход появился только в 1970-х годах благодаря усилиям Д. Уолдо, У. Остром и других, в основном американских, авторов. Выражая общий дух того во многом революционного для Запада периода, они подвергли фундаментальной критике претензии доктрины, представлявшей бюрократию как высшую форму решения проблем современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивого» (реагирующего) управления, полицентризма, «плоских» структур. Наметился определенный синтез старого и нового подходов, который в США в значительной степени практически воплотился в административной реформе 1978 года и в последующих шагах республиканской администрации, направленной на децентрализацию управления, приближение его к народу и его нуждам, и в то же время сохраняющей преимущества формальных организационных подходов, основанных на веберианских постулатах. Подобные изменения произошли в ряде европейских стран в 80-90-х годах XX века. Наиболее ярким представителем альтернативного подхода является американский исследователь Г. Саймон.

Азиатская традиция

Исходя из анализа «историко-географического» развития бюрократии, можно выделить азиатскую традицию ее развития: с многоуровневой, склонной к произволу и неэффективности администрацией и два варианта западной традиции: континентальную и англо-американскую.

В двадцать первом веке. «Азиатская форма» вошла в несколько измененном варианте. В современных государствах общая система власти и организации социального управления основывается не только на традиционном принципе «воля-восток», но и на принципе «рациональность-рутина-бюрократия». В тех современных обществах, где в системе государственного управления преобладают волевые и рутинные бюрократические принципы, бюрократия действует своеобразно: Существуют законы и нормативные предписания, но они не соблюдаются или соблюдаются лишь в той мере, в какой они соответствуют определенной идеологической установке, основанной не на том, что есть, а на том, что должно быть. Конституционные нормы регулируют политические и идеологические отношения в обществе, а не организационно-правовые вопросы деятельности государства. В такой констелляции государственное управление все еще не имеет более или менее четко определенных задач и функций. Управление практически неограниченно — ему подвластно все: Экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей и т.д. Управление организацией перерастает в управление обществом на основе инструкций и законов.

Рассмотрим континентальную и англо-американскую традиции развития бюрократии.

Принципиальное различие между двумя упомянутыми выше западными традициями заключается в том, что на европейском континенте демократизация политической системы произошла гораздо позже появления бюрократии, и в целом традиция довольно разветвленного государственного аппарата исполнительной власти, наделенного значительными полномочиями, сохранилась и довольно безболезненно вписалась в политическую систему демократии. В Америке, однако, процесс был обратным: идеалом государства в Американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, связанной с колониальной администрацией британской короны (обратите внимание на парадокс, что британская администрация была наименее централизованной по сравнению с другими европейскими администрациями). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее основе, «по определению» была подозрительна к гражданам и должна была адаптироваться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества. Конечно, 20 век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. Тем не менее, самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприятия «чиновников из Вашингтона», стремящихся ограничить право народа решать свои собственные дела, сохранилась. Более того, эта тенденция усилилась в последние десятилетия с развитием идеологии, которую мы обсуждали в связи с «реалистической» интерпретацией бюрократии.

Из вышесказанного следует, что неправильно сводить деятельность бюрократии к аспекту функционирования политических и административных структур (бюрократизм). Сам административный аппарат является бюрократическим аппаратом. Бюрократия — это, во-первых, совокупность работников административного аппарата, во-вторых, иерархическая система управления, характеризующаяся определением границ компетенции на каждом уровне, принятием решений в соответствии с существующими законами и инструкциями, упорядоченным, «рутинным» характером деятельности. Другими словами, люди и органы, входящие в бюрократический аппарат, с одной стороны, имеют дело непосредственно с людьми, а с другой — с «офисом» (законы, инструкции, уведомления, решения, отчеты). Аппарат, вовлеченный в систему формальных и неформальных отношений, находится в определенной социокультурной среде, и поэтому бюрократия далека от того, чтобы определить свой тип, а также форму своего функционирования (действия).

На странице курсовые работы по менеджменту вы найдете много готовых тем для курсовых по предмету «Менеджмент».

Здесь темы рефератов по менеджменту

Читайте дополнительные лекции: